Le « succès » de la Banque mondial sape la démocratie
Partie 1/3
Port-au-Prince, Haïti, 20 décembre 2012 – Un projet de développement communautaire de 61 millions $ US de la Banque Mondiale, mis en œuvre dans la moitié du territoire haïtien sur une période de huit ans, a produit des résultats concrets : réfection de routes, construction d’écoles et distribution de bétail. Cependant, le Projet de développement communautaire participatif (PRODEP) semble aussi avoir miné un État déjà anémique, fragilisé le « tissu social », réalisé ce qu'on pourrait appeler la « réingénierie sociale et politique», tout en soulevant de nombreuses questions de gaspillage et de corruption.
Dans le cadre d’une stratégie globale encourageant les communautés à participer au choix de projets de développement de leur région, PRODEP a distribué des subventions de 17 500 $ US à quelque 1 500 organisations communautaires dans 59 communes. Or, après huit mois d’enquête, Ayiti Kale Je (AKJ) a découvert que PRODEP avait fait beaucoup plus que financer ces projets.
En encourageant les groupes à se former pour obtenir le financement, PRODEP a renforcé la « République des ONG » en Haïti. Le projet a également rongé le traditionnel système de solidarité, et dans certains cas, renforcé le pouvoir des élites locales.
Bien qu’AKJ ait surtout concentré son vaste travail de terrain dans la région du Sud-Est, les rapports récents de deux économistes de la Banque Mondiale – l'institution qui a financé le PRODEP – semblent arriver aux mêmes conclusions.
Dans leurs articles et leur nouveau livre, Localizing Development – Does Participation Work? (Décentralisation du développement – la participation porte-t-elle fruits?), MM. Ghazali Mansuri et Vijayendra Rao observent que les projets de développement « mené par la communauté » (Community Driven Development – CDD) ont tendance à favoriser les participants « les mieux nantis, les plus scolarisés » et « les plus politiquement branchés », « qui ont tendance à prendre les décisions dans les rencontres communautaires ». Selon eux, ces « élites » peuvent même se bâtir du capital politique et se présenter aux élections.
Ironiquement, le directeur national de PRODEP vante cette création de nouveaux politiciens.
En juillet dernier, lors d’une conférence de presse, Michael Lecorps, directeur du BMPAD, le Bureau de monétisation des programmes d’aide au développement, une agence du gouvernement qui supervise PRODEP, affirmait : « Plusieurs sont devenus députés [au Parlement] grâce à PRODEP. Ils ont créé des plateformes et sont devenus des leaders! »
Tandis que M. Lecorps voit d’un bon œil l’usage des fonds de la Banque Mondiale pour consolider les fiefs politiques, d’autres, associés à PRODEP ou même siégeant aux conseils communautaires locaux supervisant les projets, le voient autrement. Émile Théodore, un agriculteur de la ville de Bainet, au Sud-Est, où AKJ a concentré sa recherche, déplore cette construction de capital politique ainsi que la naissance de douzaines d’« organisations » créées dans le simple but d’obtenir le financement.
« Le fait qu’on offrait 17 500 $ par petit projet a provoqué la création de nombreuses organisations qui cherchaient ce financement », admit-il à AKJ.
- En quoi consiste le PRODEP? Quels sont ses objectifs et ont-ils été atteints?
- À quoi ressemblent les projets de Bainet et des environs, dans le département Sud-Est d’Haïti?
- Comment le travail a-t-il été perçu par les participants et le personnel des agences de mise en œuvre?
- Quelles sont les principales conclusions des économistes de la Banque Mondiale, qui nous mettent en garde contre les « manies du développement ».
- À long terme, quels pourraient être les effets pervers sur le « tissu social » de la société haïtienne?
PRODEP, c’est quoi au juste?
En 2004, la Banque Mondiale lançait PRODEP en Haïti. La plupart du travail est donné en sous-traitance à deux agences d’aide internationale : Le CECI (Centre d’étude et de coopération internationale) et la PADF (Pan-American Development Foundation, ou Fondation de développement Panaméricaine). LE CECI et la PADF établissent des bureaux techniques partout au pays, où le personnel étudie les organisations existantes et veille à la création de nouvelles.
Une image d'une vidéo du PRODEP. Voir la vidéo ici.
Voir la vidéo d’Ayiti Kale Je ici.
Fondé sur un programme similaire au Brésil, le projet vise principalement à calmer la population.
« PRODEP a vu le jour après le tumulte politique au pays, explique Rincher Fleurent-Fils, coordonnateur du bureau technique du PRODEP à Jacmel, dans le département du Sud-Est. L’idée était de créer la paix sociale. »
Ce motif est corroboré par des documents de la Banque Mondiale, rédigés en conjonction avec les principales instances appuyant ou finançant le gouvernement intérimaire mis en place après le renversement du Président Jean-Bertrand Aristide, en 2004.
Le Interim Cooperation Framework ou Cadre de coopération intérimaire (ICF) – publié en juillet 2004 par la Banque Mondiale, l’ONU, l’Union Européenne et la Banque Interaméricaine de Développement – est un document politique rédigé pour guider la « transition démocratique » entre l'extirpation illégale d'un chef d’État à un gouvernement élu démocratiquement.
« L'ICF est inspiré par les leçons tirées dans les mêmes exercices d'identification des besoins dans les pays ‘post-conflicts’ (sortant du conflit), comme l'Afghanistan, l'Irak, le Timor oriental et au Libéria », les auteurs font remarquer, même si les réalités de ces pays diffèrent considérablement avec celle d’Haïti.
En fait, l’ICF peut être considéré comme une feuille de route destinée à assurer au peuple haïtien d'accepter le changement de régime anticonstitutionnel et la mission de l'ONU casque bleu. La carte a été aménagée, le document affirme, avec la participation du « gouvernement haïtien » et la « société civile », mais a été caractérisée par « la forte implication de 26 agences bilatéraux, multilatéraux et des Nations Unies », c’est à dire, « les amis d’Haïti ».
Parmi d'autres actions, l'ICF a recommandé l’« établisse[ment] des structures de participation décentralisées », car les autorités locales sont « faibles ». Ensuite, le Cadre recommande
des « interventions » de développement à « impact rapide », décentralisées, indépendantes de la fonction publique, qui seront « encadrées par les organisations nationales locales spécialisées, utilisant une démarche participative selon les modèles déjà expérimentés en Haïti ». « Là où ces organisations n’existent pas, elles seront créées », dit-il.
Une page de l'Interim Cooperation Framework. La phrase en jaune dit :
« Lorsque les organisations n'existent pas, elles ils seront créées. »
Et c’est exactement ce qu’a fait PRODEP.
Selon les rapports de la Banque Mondiale, au moins 232 nouvelles organisations communautaires ont été créées pour répondre au projet, puis les ont construites dans les conseils régionaux et les fédérations, presque comme une série d’Assemblées communales (ASEC) privés. Les ASEC sont des assemblées participatives décrites dans la Constitution haïtienne qui n'ont pas encore été établies. Presqu’un État parallèle. [Pour en savoir plus sur cet « Etat parallèle », voir Partie 3]
Les organisations communautaires de base, nouvelles et anciennes, ont été formées et structurées en conseils régionaux appelés COPRODEP. Avec l’aide du CECI et de la PADF, les nouveaux conseils veillaient à la soumission des projets par les organisations et décidaient lesquels seraient financés, puis étaient mandatés pour les superviser. Les projets se classaient en trois catégories : « production », regroupant bétail, agriculture, pêche, etc.; « social », regroupant magasins communautaires, écoles et centres communautaires; et « infrastructure », regroupant ponts, routes et systèmes d’aqueduc. [Voir la photo de PRODEP]
Selon la Banque Mondiale, ces projets ont construit ou réhabilité 785 kilomètres de route, 444 points de distribution d’eau et 448 classes, en plus d’avoir contribué à construire ou fournir d’autres services communautaires tels que des cliniques de santé.
En tout et partout, la Banque Mondiale a dépensé un total de 29 million $ US, réparti entre 1 519 projets. (Toutefois, les groupes ont obtenu moins que 17 500 $US. Selon un dirigeant PRODEP/PADF, 12 pour cent du 17 500 $US allait directement à l’administration : trois pour cent (525 $ US) à COPRODEP et neuf pour cent (1 575 $ US) au bureau technique responsable de la région.)
Trente-deux million $ US de plus – soit plus de la moitié du budget de 61 million $ US – allait à la formation, à l’administration, à l’évaluation et aux autres coûts du BMPAD, du CECI et de la PADF, selon la Banque. (Comme AKJ n’a jamais eu accès au budget ou à une copie de l’évaluation complétée en juin 2012, il a été impossible de vérifier comment l’argent avait réellement été dépensé.)
Construction de la « cohésion sociale »
Le processus de PRODEP était loin d’être organique.
Le personnel de PRODEP et le gouvernement central contrôlaient quelles organisations pouvaient soumettre des projets ou siéger aux conseils et décider des projets. Selon M. Fleurent-Fils, pour se qualifier une organisation devait être officiellement reconnue par le bureau du maire local et le ministère des Affaires sociales.
« On a analysé les groupes [dans une région], pour voir de quels types d’organisations il s’agissait. S’agissait-il réellement d’organisations communautaires de base? Le coordonnateur Sud-Est de PRODEP, M. Spencer explique. « Après avoir pris contact avec elles, on les aidait à se restructurer pour pouvoir entrer dans le système PRODEP. »
Les dirigeants de PRODEP affirment que « plus de 70 pour cent des projets furent un succès », premièrement parce que les objectifs concrets ont été atteints, et deuxièmement parce qu’ils ont créé une « cohésion sociale ». Le terme est utilisé dans les documents et par le personnel de PRODEP, comme M. Lecorps et comme Arsel Jerome, qui dirige PRODEP dans les cinq départements géographiques où la PADF avait implanté le programme.
Selon ce dernier, « Lorsque toutes les organisations communautaires auront été fédérées sous COPRODEP, nous aurons atteint notre but de renforcer la capacité organisationnelle et le ‘réseautage’, en tissant des liens entre eux, pour atteindre ce qu’on appelle la ‘cohésion sociale’, car, comme on dit, l’objectif est de construire du ‘capital social’. »
Mais ce qu’affirme M. Jerome va à l’encontre des récentes conclusions des économistes de la Banque Mondiale.
Dans leur travail de juin 2012, intitulé « Can participation be induced? Some Evidence from Developing Countries » (« La participation peut-elle être provoquée? Quelques preuves des pays en développement ») [link], les auteurs MM. Mansuri et Rao, affirment qu’ « il y a peu de preuves à l’effet que la participation provoquée mène à une cohésion durable, même au niveau communautaire. Les groupes ont tendance à se former sur une base ‘ paroissiale ’ et inégale… Les gens sont incités à participer et à tisser des réseaux. Mais, ils le font pour bénéficier des avantages, financiers et autres, qu’offre le projet. »
« Globalement, les projets semblent avoir un impact très limité sur la cohésion sociale ou sur la reconstruction de l’État. Ils ont tendance à exclure les pauvres et à être dominés par l’élite », ajoutent les auteurs. « La participation provoquée, surtout lorsqu’elle s’insère dans un projet, est presque toujours vouée à l’échec. »
Qui a raison? PRODEP ou les auteurs de la Banque Mondiale?
Le « capital social et la « cohésion sociale » ont-ils été renforcés? Est-ce que 70 pour cent des projets sont réellement des succès? Et comment définit-on le succès?
Voir Le « succès » de la Banque mondial sape la démocratie – Partie 2
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